十九大报告对财政改革内容顺序的新表述，更加符合逻辑，突出问题导向。把中央和地方财政关系放到首位，既表明央地财政关系在未来财政改革中的重要地位，也体现了改革新方略和不回避困难矛盾的担当精神。 

       赵福昌

　　关于财政改革,十九大报告提出：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。”笔者认为，相较以往，报告在改革的表述顺序和相应内容上都有新提法，体现了改革推进的新方略和直面矛盾、破除顽瘴痼疾的决心。

　　内容顺序新表述凸显直面问题和担当 

　　十九大报告对财政改革内容顺序的新表述，更加符合逻辑，突出问题导向。过去我们关于预算制度改革、税收制度改革、中央与地方政府事权与支出责任划分改革的表述，体现着财税体制改革由易到难的顺序，也与现实财政改革推进保持一致。这次报告一改过去的顺序表述，把中央和地方财政关系放到首位，既表明央地财政关系在未来财政改革中的重要地位，也体现了改革新方略和不回避困难矛盾的担当精神。

　　从逻辑上看，税收是解决钱从哪里来的问题，预算是解决钱往哪里去的问题，这两方面是实现政府职能、满足人民需要的重要载体。但核心问题还是中央和地方的关系处理问题（包括政府部门间关系的处理），这是权责主体。因此，把中央和地方的财政关系放在首位，是符合逻辑的。

　　从改革的难易程度及进展看，十八届三中全会确定的财政改革三大任务，预算改革推进最好，税收改革进展积极但仍慢于预期，而财政体制改革既是经济问题，又是政治问题，同时受前端税收改革滞后等因素影响，在积极探索中艰难推进。这次报告关于财政改革内容顺序的新表述，不仅体现了通过问题导向推进改革的新方略，也体现了中央深化改革的决心和担当精神。

　　财政体制改革要直面新时代社会基本矛盾 

　　财政体制即政府间财政关系，报告要求“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。这是财政体制改革的新提法，突出了改革要直面新时期的社会基本矛盾。

　　“权责清晰”是关于财政体制改革要求的新提法。过去有过“财权与事权相匹配”“财力与事权相适应”“财政事权与支出责任划分相适应”等一系列不同的提法，反映了我们对财政体制改革认识的不断深化，聚焦的是“事”和“钱”相适应的问题。随着财政事权概念的提出，使我们对事权的认识更加深化，事权可以理解为既有行政事权也有财政事权，只有这样，才能更好地与责任对应。“权责清晰”，这里的“权”既有政府跟市场关系的处理，也有中央统一领导下的地方事权安排的问题，更为重要的是中央和地方权责关系的清晰划分问题，而央地权责的划分，不仅要包括行政事权对应的责任（部门事业责任，即“事”责），也有财政事权对应的责任（财政支出责任，即“钱”责），还有两者如何统筹协调的问题。单独强调部门“事”责或财政“钱”责，都会增加改革推进的难度。由此可见，政府间财政关系的科学界定体现在事权和责任区别基础上的权责划分。要明晰各级政府的事权和责任，共同事权和支出责任划分要格外清晰，避免过去“财权上移、事权下移”的体制问题，也要避免事权划分不科学导致转移支付制度“小马拉大车”的问题。只有各级政府权责界定更加清晰，更接地气，更可操作，才会更有利于推进改革，更有利于推进形成中央和地方的良性治理关系。

　　“财力协调”是报告关于财政体制的新提法。如前所述，过去我们有过“财权与事权相匹配”“财力与事权相适应”“支出责任与财政事权相适应”等不同的提法。但是，只讲财权就不能保障“财力”相适应，甚至不适应可能是常态；只讲财力又不能兼顾不同层级政府培养财源的积极性；只讲支出责任又不能反映实际的财政能力状况，也不能反映处在实物形态的“事”和价值形态的“钱”的有机协调问题。这次十九大报告提出“财力协调”，是财权、财力、支出责任的全面综合和概括，是体现权责一致、“事”与“钱”有机统一、“应然”和“实然”统筹考虑的一个高度概括的提法。同时，协调意味着体制安排的灵活性，未来体制安排增加地方的自主性和灵活性，特别是省以下体制安排体现因地制宜的特点，可能是题中应有之意。

　　“区域均衡”一直是财政体制的目标之一，这次在十九大报告中特别强调，可能与我国社会的主要矛盾变化紧密关联。财政体制安排的任务，就应该围绕变化了的社会主要矛盾，着力解决其中的问题。在权责划分和财力协调的基础上，科学合理地安排转移支付制度，促进区域平衡发展，促进“乡村振兴”，解决区域和城乡之间发展不平衡的问题。同时，在居民收入政策等方面，再配以税收政策的“调高”和社会保障等政策的“补低”，最终实现居民收入分配的更加公平，在区域、城乡和居民三个层次发力，助推社会主义从先富到共富目标的实现。

　　预算改革突出“全面” 

　　近年来，我国预算管理的规范性和治理能力有了较大提升，但仍存在一些决策不规范、约束软化等短板问题。报告关于预算改革的新要求，内容简洁，针对性强，突出了“全面”的要求。

　　规范透明是预算制度的普遍要求，并非新提法，但报告提出要“全面”规范透明，是对预算改革和制度完善的更高要求。十八届三中全会确定的财政改革三大任务中，预算改革是推进得最好的。在出台系列法律法规、完善管理的基础上，从预算编制、执行、监督及绩效管理的全过程，到“四本预算”组成完整的政府预算体系，再到跨年预算平衡及中期财政规划的推进，财政预算管理有了显著的提升，特别是对预算编制、公开透明、执行调整、违规责任等多方面都有了非常具体的规定，预算的规范透明程度大大提高。与此同时，仍存在着一些因行政决策与预算编制进程不匹配而影响预算规范程度的因素、以及“四本预算”管理规范化不平衡等问题。这次报告提出“全面规范透明”，要将预算管理的流程程序化、时间限定化、支出标准化、责任具体化，既有利于预算管理的全面规范化，也有助于社会主体的监督，对促进社会的良性治理具有积极作用。

　　标准化是预算管理的核心内容，是预算支出管理的重要工具。这次把“标准”单独拿出来强调，也体现了推进改革的新方略。过去几年，在预算管理方面，逐步制定完善了人员标准、公用经费标准，项目支出标准也得到一定完善，整个支出标准化管理不断提升。但是，项目支出标准本身还有待完善，公共服务标准比如社保、教育等支出标准也有进一步科学化、合理化的空间。再延伸一点说，标准前面的“事”和机构的设置是否合理、科学，恐怕也是与支出标准密切关联的，有时甚至比单纯的支出标准更加重要。

　　约束力是预算管理的核心要素，也是预算治理发挥作用的关键所在。这次特别强调“预算约束有力”，可以说是切中了预算管理的要害。过去，我们普遍存在“重分配、轻管理”的倾向，加上预算追责依据不具体、落实不到位，预算执行的结果关注不够，因而，预算约束软化情况普遍存在。在十八届三中全会后，预算法重新修订，政府、部门的主体责任得到空前明确，预算管理从过程、机制，到主体责任，再到时点、时限等要求不断具体化，违法追责也更加具体化，预算约束力得到大大提高。但是，受主、客观因素制约，预算决策和调整随意程度仍然较大，中期财政规划约束力难以发挥，部门“二次分配权”导致预算权被肢解，预算完整性、统一性难以实现等情况仍然存在，不同程度地影响着预算约束力发挥。报告提出预算制度要约束有力，既是法治化的要求，也是增强预算约束、提升财政治理水平的关键所在。只有这样，才能更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

　　报告关于财政改革的另一亮点是强调“全面实施绩效管理”。近几年，我们在不断扩大财政支出绩效评价工作的基础上，着力推进绩效目标管理前置到预算管理的全过程，并不断依托项目的绩效评价对一些项目的存续评估、清理整合进行积极探索，取得了积极成效。十九大报告提出“全面实施绩效管理”，是根据时代形势变化和财政管理实践提出的新要求，不仅要求继续深化项目绩效管理，对部门的整体支出绩效评价也会不断推进，最终实现贯穿整个预算全过程的绩效目标前置、全过程跟踪评价管理、绩效结果与预算管理紧密挂钩的良性机制，逐步建立全覆盖、全过程预算绩效管理，在条件成熟时推进绩效预算管理。

　　（作者系中国财政科学研究院财政与国家治理中心主任）